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       中国的扶贫计划 　　跨行业农村发展扶贫项目

    中国官方有大面积推广跨行业方式的意向，有些省份已开始试验这一方式。国内跨行业项目的计划所包括的行业看来比援助项目要少。国内项目不包括社会服务和劳动力流动。对包含基础教育和卫生服务的援助项目的评估显示，包含这些内容提高了村民对整个项目的积极性。但是对这些分项目的检查监督需要较强的机构能力，也许在国内扶贫项目中将这些分项目继续分离出来执行更切合实际。援助项目中有组织的劳务输出效果较好，国内项目也许可以考虑支持这样的内容。
    

    跨行业农村发展扶贫项目
　　

   目标及其设计：
　　

  世界银行支持的西南扶贫项目（ＳＷＰＲＰ）和秦巴扶贫项目（ＱＢＰＲＰ）是立足于基层的扶贫项目，资助61个国家贫困县（西南项目广西、贵州、和云南的35个县，秦巴项目四川、陕西、宁夏的26个县）。项目的主要目标是引进一种综合性、跨行业的扶贫项目方式，并帮助这些贫困县的约520万受益者战胜贫困。项目通过促使项目农户和项目村在项目设计和实施过程中参与主要决策来鼓励社区的参与（世界银行，1995年和1997b）。
　　内容：
　　

   跨行业项目方式包括：（1）通过向项目户提供大田和林木作物和养殖活动，并通过支持省级和区域实用农业技术研究，来提高山区农业生摘自《 》（ ）产力；（2）通过支持与贫困户有紧密联系并符合环保要求的劳动密集型企业，来促进乡镇企业发展；（3）小规模农村基础设施，包括道路、饮水供应系统、灌溉与排水工程以及电力建设；（4）通过一套自愿劳动力流动系统，包括工作安置系统和对劳动安全、生活条件的监控，以更好地获得非农就业机会；

  （5）通过：a.提高项目管理办公室的项目设计、执行和监督能力，b.运用国际统计局调查工具来加强项目区的贫困监测系统来强化机构建设和贫困监测。此外，西南项目包含了改善基础教育和卫生服务分项目，秦巴项目包含了向贫困户发展生产活动提供信贷服务的小额信贷分项目。
　　

   风险和效果
　　

   项目的两个基本风险是，他们的复杂程度超过平均水平以及项目的设计和执行需要很强的机构能力。这些风险已通过尽可能简化各个项目活动，在国务院扶贫开发领导小组之下成立中央项目办公室最终对项目负责，并特别注重机构建设等成功地加以化解。一个独立的质量检查小组的评估认为，西南项目的执行是完全成功的，有几个方面属实施得最好的典范（世界银行，1997c）。扶贫领导小组于1997年下半年召开的第二次扶贫项目工作会议也再次强调了西南和秦巴项目的全面成功，并宣布中国将把综合性的跨行业扶贫方式推广到中国的所有贫困县。这两个项目都使项目的受益对象的收入水平和生活有了相当大的提高，详细的贫困监测数据使得可以对项目的效果进行严格的定量分析。其它经验还有：（1）项目的机构建设和监督程序（称为“验收”）的重要性和有效性；（2）将基础教育和卫生服务内容直接包括进来，产生了良好的、出乎意料的效果，社区参与因此大大增加。乡镇企业是唯一的运转较差的分项目。
　　

   鉴于贴息贷款项目的成效令人失望，建议中国考虑将一部分贴息贷款资金与财政扶贫资金混合起来，用于扶持贫困地区的综合性的、跨行业的项目。跨行业的农村发展项目对设计和执行能力的要求很高，目前资金和机构安排也许不足以有效推广这一方式。为了使扶贫项目能够以一种综合方式从各方面导向穷人中的最穷者，有必要在各资金渠道间进行更好的协调。强有力的机构安排对于这种方式的成功执行至关重要。事实上，机构建设和强有力的项目管理系统促进了西南项目和秦巴项目的成功。这包括建立高效的省、县、乡和村项目管理办公室和工作站，以及实施严格的 " 验收"程序。目前，在省、县级从事扶贫工作的职员数量很可能足以满足运行项目办公室的人员需要。当然，乡级人手是不够的。根据西南项目和秦巴项目的经验，假设这一模式推广到中国所有的贫困乡，将乡级工作站加强到合理的水平，估计每年成本不到1亿元，或者说大约相当于每年扶贫资金总量的0.4％。减少这么一点点直接扶贫资金并不会造成项目规模有多大减小，但对项目的效果很可能产生相当重大的正面影响。
　　

   整个项目范围的机构安排
　　

   通过加强机构建设可以大大提高整个扶贫计划的有效性。尽管国务院扶贫开发领导小组被委以协调全国扶贫计划的职责，但它缺少：（l）较早地获得项目的具体资料来保证所有的扶贫资金使穷人受益的机会，（2）较好地监督扶贫项目工程和活动质量的工作人员。权力有限和人手的不足直接导致：（l）现有资金相当程度地漏出到对穷人很少或挪作他用，（2）确实使穷人受益的工程和活动质量低劣或者标准不高，令人难以接受。以下是促进扶贫项目效果提高的机构调整建议。
　　

   省级和省级以下的官员们常常抱怨扶贫领导小组系统被赋予了保证扶贫目标实现的责任，但对资金系统应在资金的控制和完成这一重要使命的必要人手却不够（"扶贫办有责任，没权力"）。扶贫领导小组系统得到的关于以工代赈和财政扶贫资金计划执行的项目和活动的数据是有限的，对农业银行提供的贴息贷款下的工程和活动，最多只在计划阶段施加有限的影响。当前依靠地方部门和机构执行项目工程和活动的体制必须要继续保留，但是扶贫领导小组系统应该在规划资金如何使用，以及在资金使用的检查、监测中发挥更大的作用。所以在此强烈建议，为了提高资金扶贫效果，减少资金挪作他用，领导小组系统应在资金使用方面发挥更大的规划和监督作用。
　　

  其它机构的职能
　　

  与参与扶贫工作的政府职能部门、学术和民间组织建立强有力的联系会增强扶贫领导小组在制定政策和执行计划的效果。例如，通过将研究工作承包给具有专业知识的组织，并将研究成果纳入到政策和战略中，能加强扶贫领导小组的决策功能。尤其不幸的是，几个政府部委的扶贫工作重点都放在他们" 收养"的贫困县，而不是利用他们的专业知识致力于关键性的研究工作以及为决策提供帮助。例如，农业部可以通过与扶贫领导小组一起为喀斯特地区制定发展战略以及为山区应用农业研究制定计划，而对中国的扶贫工作做出大得多的贡献。
　　

  下一步扶贫工作可以将一些小型项目承包给基层组织和民间组织执行。例如，中国的"民间团体"在很多地方执行的扶贫项目被证明是成功的，尽管他们大多数资金是自筹的，官方扶贫资金不通过他们投放。试验将一部分扶贫资金通过"民间组织"以及其它基层组织来投放可以促使扶贫计划尝试创新性的方式，扩大项目覆盖范围。在其它发展中国家，这一方式被证明非常成功，它应该对中国少数民族地区有特殊的意义。
　　

   责任
　　

   要通过强化扶贫项目效果监测和扶贫资金使用监测，加强扶贫办的责任，进而可以强化扶贫办对扶贫工作的监控。监测的职能应承包给一家独立的外部组织。财务监测应追踪资金流向，并判明资金的使用是否符合扶贫领导小组的指导方针。效果监测可以建立在国家统计局农村住户调查的基础上，扶贫领导小组在计划瞄准和效果评估中应更大程度地依据这些调查数据。
　　

   扶贫参与
　　全世界的开发工作都发现，允许项目主体在项目设计、管理和评价中发言会提升项目效果。这一方式20世纪90年代之前在中国尝试不多，直到现在一般也主要在国际组织资助的项目中使用。中国和国际上的研究人员已经注意到鼓励参与对项目的积极影响（Wu等，1997年）。大多数中国的参与式试验是在项目的识别和准备阶段。有些项目通过在专家和地方受益者之间建立对话关系来系统地制定项目开发策略。在许多情况下，这种做法会帮助形成项目选择方案，以使项目更好地适应地方的需要。近期在广西、云南和宁夏几个村庄所做的参与式贫困测定的结果见附录4.这些村庄的测定结果强烈说明，贫困人口充分了解自己的贫困状况，能够指出自己村庄扶贫项目和扶贫活动的不足之处。
　　

   在项目管理中建立参与式机构的工作做得很少，少数业已开展的试验结果也是喜忧参半。地方官员和专家有时认为这是剥夺他们的权力，因而表示不快。中国也几乎没有建立这种独立机构的先例。另一方面，有些机构把地方政府和现有的社会网络，如水管理协会和小额贷款协会结合起来，取得了一定程度的成功。最后，参与方式在中国的监测和评估系统中就更罕见了，因而总的来说评估中缺乏定性分析。以下发现和建议如果在未来中国的扶贫计划中得以应用，应该能进一步增加农村穷人的利益：
　　

   将管理机构下移至村级的项目，能特别有效地对当地需求做出反应。
　　

   最成功的社区参与建立在现有的社会网络上。例如，小额贷款协会在已经有密切社会关系的小组中要比在没有共同利益的小组（这在中国经常发生）中工作得更好。参与式的机构建设如果建立在自然社区领导基础上也将取得最好的成效。
　　

   当地的项目官员需要培训，以既了解参与方法，又懂得他们的目标。这一方法与中国通常的干部工作方式有相当大的差别，培训计划应向地方领导展示其好处。
　　

   建立新的参与式管理单位的努力，可以通过引发地方政府主体对项目的兴趣，或者通过在现有机构中加入更多的社区投入来加以提高。
　　

   在少数民族地区，为使项目适应地方文化的差异，社区参与尤其重要。少数民族地区项目管理小组应包括地方民族事务办。